如何租到称心的房子，是“沪漂”们最关心的问题。图为上海淮海路的秋日。 （视觉中国/图）
2020年9月7日，住房和城乡建设部发布了《住房租赁条例（征求意见稿）》，时至今日，正式文件尚未出台。北京和上海的地方条例却率先落地了。
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2022年11月23日，《上海市住房租赁条例》正式通过，这是国内第二部由地方出台的住房租赁条例。9月1日《北京市住房租赁条例》刚刚施行。
上海和北京两地条例均包括群租整治、住房租赁企业管理、合同网络备案和保障性租赁住房建设等内容，部分内容也与住建部征求意见稿及地方既有规范性文件重合。
华东政法大学副教授孙维飞曾参加过上海市司法局和人大组织的两次专家讨论会，他认为，上海条例重点规范住房租赁企业和房地产经纪机构，转租房屋达一定数量的个人也需进行工商登记，意在为承租人提供可信赖的租房渠道。
上海市房屋管理局是此次条例实施的牵头单位之一。上海市房管局房地产市场监管处副处长冯樾告诉南方周末记者，“整个条例是对2017年党的十九大提出建立‘租购并举’住房制度以来，国家和上海一系列做法的总结和提炼，并在此基础上做了一定创新，明确了上海住房租赁市场未来的发展方向，从政策上升到地方性立法，可以推动上海住房租赁市场更平稳健康地发展。”
“二房东”的暴利来自违规改建
二房东王铮在上海做了十年房屋租赁工作。2012年，他从家乡河南到上海做房地产中介，2016年跳槽到分散式公寓负责运营。次年，他注册了工商执照，自己创业，做的就是“二房东”。
“简单说，‘二房东’就是从房东那里收房子，自己装修一下再加价租出去。”王铮向南方周末记者解释，在业内，除了个人经营外，像自如、青客、蛋壳这样的分散式长租公寓公司也被认为是“二房东”，运营模式大体相似。
2021年，王铮同合伙人一起，花90多万元整租了近40套房子，进行整体装修，从拆除到重装，每套房子花了5万-6万元。完成后，王铮在承租价基础上，每月加价1500-2000元，将房子挂到中介平台，转租出去。
在安居客、58同城等中介平台上，租客能直接联系到的是房源“经纪人”，按照平台要求，所有出租房源的经纪人均需上传营业执照信息，但南方周末记者发现，目前，部分营业执照所写经营范围为网络经营、零售等，而非住房租赁。
对这一问题，北京和上海的住房租赁条例中已明确要求：达到一定数量的应当办理市场主体登记，从事住房租赁的，经营范围中应当注明“住房租赁”。对于企业和机构从业人员，还要求办理从业信息卡，并将编号写在租赁合同上。
南方周末记者随机联系了安居客上的一位经纪人，对方先表示，自己就是房东，没有中介，再三询问后，又承认自己是二房东。在百度贴吧、豆瓣等平台上，亦有大量出租房屋的二房东以“房东直租”的名义进行宣传。
“业内有个笑话，小区看大门的手里都有两套转租房。”王铮笑谈，二房东行业里人多，但要是正经做生意，毛利率不高，“理想状态下，一套房子毛利率在14%左右，需要21个月才能回本。能够做到暴利的，个人多是违规改建，企业就是骗局，爆雷跑路了。”
王铮观察，2020－2021年，上海租房市场上做违规改建的个人二房东特别多，主要因为“暴利”，利润率能达到40%－50%。
2022年12月1日，在一个63人的“上海二房东、公寓楼老板交流群”里，一位手上有200套房源的二房东介绍了违改的盈利方式：通过打隔断、格局改造，将一套100平米的房子变为6-7个带独立卫浴的单间，高峰时，每套房子的月利润能达到6000元，还很容易出租。
“有需求才有市场，才有二房东这个产物。”王铮说。2015年前，上海租房市场上更多的是做隔断的个人二房东，那时租客对住房的要求低，“图便宜，只要能住人，隔板间也行”。
最近几年，王铮发现人们的要求高了，违改成的单间更受欢迎，带看房子时，10个会有8个提出不要隔断房。隔断房，简单理解就是在屋内额外建墙，增加房间，违规改建则会拆墙重修，改变房间原本的设计用途。
将地方经验上升为立法
条例出台后，违改单间的现象将被遏制。
北京和上海的条例中均规定，起居室不得单独出租，非居住空间不得出租用于居住，人均使用面积、居住人数也须符合规定，并以原始设计或经批准改建的房间为最小出租单位。北京还要求出租住房不得打隔断，该说法并未出现在上海条例中。
冯樾介绍，作为最早提出“群租”概念的城市，1999年上海就出台过《上海市房屋租赁条例》。此后二十余年，对于群租和违改问题，还先后出台过各种地方性文件，此次条例内容与之前基本一致。
如2011年《上海市居住房屋租赁管理办法》规定，出租房屋不得分隔搭建。2014年上述管理办法重新修订，限制每个房间居住人数为2人。
2015年上海出台了《关于鼓励社会各类机构代理经租社会闲置存量房的试行意见》，放松群租标准，允许将客厅单独分割出租，为“N+1”模式提供了合法身份，此次条例中，这一标准得以继承。
“是否能够打隔断，厨房、卫生间等单位能否单独出租，不同立场上会有不同看法，但政府如果不加规制，大概率会出现能隔多小就隔多小的情况，带来住房安全隐患。”北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波告诉南方周末记者，这是此次北京条例修订将此类条款重新写入的原因。
北京条例出台前，楼建波曾参与过前期调研和立法讨论工作，并为国家《住房租赁条例（征求意见稿）》提供过专家咨询意见。在他看来，虽然对隔断房的禁止性规定在此前的地方文件中均有出现，但和之前政府出一个文件就查一查、管一管相比，条例的规定会起到常态化监管作用。
冯樾介绍，2000年上海房屋租赁条例出台时，国家和地方住房租赁方面的法律法规尚不完善，同时，住房制度改革才刚起步，为进一步活跃市场，原条例中更多对租赁当事人之间的民事法律关系进行调整，尽量减少不必要的行政干预。
“近几年租赁规模越来越庞大、租赁关系越来越复杂，也碰到了一些问题，有必要在这个阶段规范市场发展，将过去好的经验、做法上升到立法层面。”冯樾表示，此次上海条例中的部分制度此前已试行多年。
上海市房屋管理局信息显示，2020年5月，上海曾启动首批房地产经纪人从业信息卡发放工作，目前已有约8万房地产经纪人员申领了从业信息卡，并对3400多条严重违规经纪人信息进行记载，违规信息还被纳入“行业黑名单”公示。此次条例中，从业信息卡申领也被列为一项要求。
冯樾说，此前，从业信息卡的推广工作主要通过行业组织完成，仅是自律要求，未做强制规定，但在主要的房地产经纪机构、大型企业中已实现了大范围覆盖，所以此次进一步规范租赁市场时就将其上升为立法。
至于不属于任何机构的个人二房东，随着个人转租业务扩大，具备了经营行为特点，管理中也不能将其视作简单的民事行为，下一步也会强制要求他们成立市场主体，登记备案，纳入住房租赁行业整体监管中。
“在实际操作中，对于个人二房东的管理如何贯彻实施是未来工作的难点，不仅需要房屋管理部门和市场监管部门推进，还需要基层一起努力。”冯樾表示，对于街镇如何进行租赁住房的监督管理，此次条例“总则”及第五章中均作出了明确要求，以期形成社会治理的合力。
监管二房东资金账户
二房东跑路，是租房市场的另一乱象。
在上海租房时，“沪漂”叶倾就既遇到了违规改建，又遭遇了二房东跑路。2018年，叶倾在普陀区的单位附近租下一间隔断房，二房东在客厅、主卧打了三道墙，将原本的三室一厅改为六室，叶倾住其中一间。
二房东提出，每月租金2400元，低于市场价近600元，如果愿意提前支付一年房租，另加一个月押金，每月还可再降400元。合同签订后，叶倾一次性支付了两万六千元。
入住一个月后，最后一间隔断房出租，新租客交了三个月租金加一个月押金，此后二房东的电话就打不通了。不久，原房东找上门，说迟迟没有收到房租。租客们这才知道，钱被二房东骗走了。
通过网络发帖，叶倾联系上了被骗的其他租客，发现从2018年到2020年，这位二房东变换身份，以同样的方式在上海四个区行骗，受害者至少三四十人。
2018年后，青客、蛋壳、爱公寓、蘑菇租房等长租公寓公司也频频爆雷。2021年底，北京发生过“望京二房东跑路”事件，通过“按年收租户租金，按月付给中介”的方式，二房东骗取近千万元资金，被骗租客百余位，自如、链家、我爱我家等机构也牵涉其中。
冯樾向南方周末记者解释，很多企业爆雷是因为采用了“长收短付，高进低出”的方式，难以持续运营。
孙维飞认为，对于集中转租后出现的跑路或倒闭情况，新的住房租赁条例增加了资金监管规定，施行后，类似的问题或可规避。
如《上海市住房租赁条例》规定，住房租赁企业从事转租业务的，需开立住房租赁交易资金监管专用账户，将其向承租人一次性收取租金超过三个月的部分，以及收取押金超过一个月租金的部分存入监管账户。在北京已经施行的条例中，也有相似规定。
“以前我们认为押金、租金收取属于市场行为，出租人和承租人可以自行确定收取周期，就像商品房买卖一样，完全遵循市场机制，后来发现问题频发，所以现在条例明确表示，政府需要对租房市场进行干预。”楼建波说。
“2018年上海通过了《单用途预付消费卡管理实施办法》，对理发店、按摩店、娱乐场所等办理的预付卡进行监管，几年下来，资金监管效果还不错，所以此次条例中也要求对住房租金建立监管账户。”孙维飞表示，未来这也许会成为各地的共同经验。
目前具体的资金监管细则尚未公布。但2021年12月，上海市房管局曾联合银保监会上海监管局发布《上海市住房租赁交易资金监管实施细则（试行）》，要求住房租赁经营机构在上海注册的商业银行开设唯一的资金监管专用账户，承租人、贷款机构需将租金、押金或“租金贷”直接存入账户，再由银行向住房租赁企业划转资金。
冯樾透露，为了保障租赁当事人权益的同时减少对企业正常经营的影响，此次上海条例配套的资金监管细则会对2021年发布的版本进行优化，仅对一次性收取租金超过三个月，或押金超过一个月租金的部分进行监管，基本的思路和方向不变，目前试点工作仍在进行中。
立法时的推敲
将规范性文件的内容上升为立法，过程不易。
2012年，受北京市住建委委托，楼建波进行了立法前期的调研工作。他向南方周末记者回忆，由于当时民法典和住房租赁条例尚在修订，曾有人提出延迟进行，“后来还是觉得住房租赁市场上有很多问题需要规范”。
“如果地方立法都要等到全国性立法出来后再去制定，那地方立法永远是当补丁的，没有地方立法的探索，全国立法又怎么能立得好呢？”讨论中，这段发言曾让楼建波印象深刻。
《北京市住房租赁条例》从调研到立项走过了8年时间。楼建波介绍，条例是在民法典和征求意见稿的框架内，结合地方城市定位和实际起草的。
上海的立法准备工作同样很早就开始了。冯樾介绍，2015年前后，对《上海市房屋租赁条例》进行修订的立法调研工作即已启动，一直是人大立法的调研项目。结合近年住房租赁市场发展实际最终决定聚焦住房重点，废旧立新。
2021年底，中央经济工作会议首次提出“探索房地产发展新模式，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设”。在此背景下，上海市房管局向市人大提出申请，将住房租赁条例列为2022年正式的立法项目。
立法时有很多细节的讨论。例如，个人转租房屋达一定数量要进行工商登记，数量怎么定？楼建波记得，2020年住建部公布的《住房租赁条例（征求意见稿）》中，标准是10套以上，最开始北京讨论中也说过10套。“但有人提出，如果将标准定为10套，那二房东只转租5套是不是就合规了？最终，大家觉得还是要写得灵活一点，给市场留点自由度，后来就没有写具体的数字。”
对这一问题，上海的条例中同样未做说明，仅提到具体规定由市房屋管理相关部门会同市场监管部门制定。冯樾透露，具体数量还需结合上海实际确定，目前房管局还在进一步研究中。
孙维飞认为，此次上海条例正式公布的内容以倡导为主，重在“稳中求进”，立法讨论过程中，与会专家的重点集中在合法性问题上，“到底多少数量合适，还要考虑各地的情况，毕竟条例的适用不止一两天。”
2023年2月1日，《上海市住房租赁条例》即将实施。冯樾透露，目前上海市房管部门主要在进行配套文件完善及政策宣传工作，条例实施后，从主体备案、房源发布，到网签备案、资金监管，将对住房租赁企业、房地产经纪机构及网络信息发布平台进行全过程监管，并将进一步推进保障性住房相关工作。
对于条例可能带来的影响，自如方面向南方周末记者表示，租房市场规范会对大企业产生利好，有利于企业自身稳健运营。
（应受访者要求，文中王铮、叶倾为化名。）
南方周末记者 蒋敏玉
