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作者 | 黄小妹

一纸通知，土地市场又起新变化。

财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》。其中，提到严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。

“三公经费是指国家机关以及参公管理的企事业单位的办公费、职务消费等，财政部严控三公经费，是为了压缩财政开支，反过来可以减少地方政府通过城投拿地来变相举债，从而推高政府隐形负债的内在动力”，对此IPG中国区首席经济学家柏文喜分析。

近两年土拍市场上，民企隐退，央企、国企、城投平台成为绝对主角，一举托底土地市场。禁令之下，兜底为主的城投拿地行为受限，土拍市场持续“降温”，谁能脱颖而出。

主动出击or身不由己

去年下半年以来，地方城投俨然成为拿地主力。

中泰证券固收团队统计显示，今年前三季度，城投拿地金额占全国土地出让金的比重为11.77%。其中，江西城投拿地占比最高，为26.59%，江苏、湖南、四川、重庆4个省份城投拿地占比在15%-25%之间。

具体城市层面，嘉峪关市、黄石市等5个地级市城投拿地占比在50%以上；遂宁市、岳阳市等18个地级市城投拿地占比在30%-50%之间；盐城市、常州市、宜昌市、绍兴市、柳州市等30个地级市城投拿地占比在20%-30%之间。

目前活跃在土地市场的城投公司，一般是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

随着城投公司在当下土拍市场的占比提升，地方财政收入在一定程度上得到保障的同时，也会带来一系列衍生问题。

比较突出的一个问题就是项目开工慢。据机构统计，从开工率来看，城投平台类公司的拿地开工率明显低于规模房企。比如，在2021年第一批成交地块中，规模房企拿地开工率高达61%，而平台类公司拿地开工率仅23%。

另一方面，近十年来，城投债发行规模整体呈上升趋势。据中诚信国际统计，截至今年7月末，我国存量城投债规模已经超过11万亿元。自身尚自顾不暇，在承接地方政府卖地托底上这类公司的意愿难言积极。

机构数据显示，截至目前，在今年已完成第三批次供地的13个城市中，央（国）企 混合所有制企业总投资金额由一、二批次的约1950亿元降至三批次的约1450亿元，投资金额占比更是由一、二批次的超过50%下降至三批次的37%。

机构观点表示，在目前大部分城市楼市不及预期的情况下，居民购买意愿不足，对于城投类公司来说，在项目开发能力、运营能力都不及规模房企的情况下，实现快速去化的难度可谓“更上一层楼”，这是目前城投类公司托底意愿持续下降的主要原因之一。

谁主沉浮

入局土地市场的身不由己，加之财政部一纸禁令，城投搅动全国土拍的能量不断降级。

申万宏源首席债券分析师孟祥娟于研究报告中指出，财政部此举主要是为了挤压财政泡沫，严控隐性债务，这一政策对以房地产开发为主业的国企影响较小，主要是对以兜底为主的城投拿地行为及举债拿地行为进行约束。

资深地产人士张波表示，这一通知明显是针对“兜底”类拿地，这一现象今年出现在不少城市，由于房地产市场降温，导致房企拿地信心不足，但土拍又是财政收入的重要来源，通过地方性城投来“兜底”土拍市场，一方面可以在一定程度上保持土拍来节奏，提升市场信心，另一方面城投公司未来在土地侧的操作空间会更灵活。

财政部这一纸禁令对象为：兜底为主的城投拿地行为。不过，禁令之下，城投拿地潮是否就此搁浅？

平安证券指出，虽然上述财政部发文不会限制真正有开发意图的城投拿地行为，但从当前地产市场前景展望出发，或存在不少并未有相关开发计划和意图的拿地行为，对于这部分，挤泡沫的意图存在，下压基数，限制对财税收入“创新形式”的震慑，控制地方政府实操端的行为预期。

可以预见，城投自身拿地意愿下降，叠加禁令，城投拿地趋势将趋缓。更为关键是的，禁令之下，“城投托底”的土拍市场亦将迎来变局。

资深地产人士张波认为，对于很多房地产市场依然处于底部的城市来看，限制地方城投拿地有可能导致土地流拍率明显提升，或者大量减少土地拍卖数量。但由于今年民企入市的数量本身就有所减少，即使限制地方城投拿地也不会导致民企拿地数量增多，反而可能由于土地参拍人数减少导致市场进一步降温。

柏文喜则认为，限制城投拿地和为土拍站台，会让土地市场回归常态，但也会让土地市场看起来更加冷清和不够活跃。

于城市角度而言，土地市场将更为分化。

明源地产研究院指出，未来，地产政府如果继续按照原有的结构和节奏推地，质地一般的地块，将会面临流拍的命运，城市和城市、城市内部之间分化会加剧。

规则的改写，往往预示着机遇与挑战的来临。

市场观点表示，今年以来，受房地产持续低迷以及部分房企出现风险的影响，地方土地出让收入大幅下行，叠加留抵退税导致的一般公共预算收入负增长，部分对土地依赖程度较高的地方政府财政紧张。对市场化程度高，竞争力强的国资房企来说，未来在土拍市场，会有更多可挑可选的余地。

资深地产人士张波表达了类似观点，“土地市场是房地产市场的晴雨表，也是房企信心的直接体现。今年房地产市场的降温不仅在交易侧，在土地侧亦有明显体现。今年四季度不少城市为了达成土地出让的目标预计会在土地质量层面做文章，更多将核心区域、有明显价值区域的地块出让，以拉动市场的关注，这一机遇值得更多资金实力的房企关注。”

市场观点表示，在“财权与事权相匹配”的财政改革方向下，地方政府的未来运作将受到更为严格的约束；基础设施与公共服务领域的市场化程度有望进一步增加，地方政府也将更需要市场主体与社会融资对地方建设的支持。“一方面，这对市场竞争强的经营性国央企，以及部分起步早且成功转型的城投公司来说，迎来了更好的发展契机；另一方面，民营企业也能找到机会。”

柏文喜认为，对房企而言，没有了城投入市烘托氛围的土地市场会更加真实有效地反应土地市场的供求关系，看起来竞争性可能会有所下降，但是楼市是否回暖、行业信心是否修复以及房企自身的资金面如何，才是决定房企是否拿地的根本性因素。

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文字丨黄小妹

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